<칼럼 – 최영 중앙대학교 사회복지학부 교수>

들어가며

우리나라의 출산율은 OECD 국가 중 최저수준을 기록하고 있으며, 특히 작년의 경우 출산율이 0.97명으로 저출산 쇼크라고 불릴 만큼 사상 최저치를 기록하는 등 저출산·고령화 문제가 점차 심각해지고 있다. 저출산 현상의 원인에는 여성의 사회활동과 이에 따른 맞벌이 가구의 확대로 인한 가정 내 아동양육 부담 증가가 지적되고 있으며, 이에 따라 정부는 일·가정 양립이 가능토록 가족을 지원하는 여러 정책들을 내놓고 있다. 특히, 0~5세 아동을 대상으로 한 보육서비스나 초등학생들을 대상으로 한 방과후 돌봄서비스 등 사회적 돌봄서비스의 중요성이 증가하고 있다. 하지만 무상보육으로 명명되는 보육서비스와 달리 방과후 돌봄서비스의 경우에는 시민의 욕구에 부응하는 충분한 서비스 공급이 이루어지지 못하고 있고, 이로 인해 돌봄의 사각지대에 놓인 방임아동이나 ‘방과후 나홀로’ 아동들이 학원을 전전하거나 부모의 보호를 받지 못해 각종 범죄나 유해환경에 노출될 가능성이 커 사회문제가 되고 있다.

정부에서는 방과후 돌봄 욕구를 해결하기 위해 각 부처별로 다양한 형태의 사업을 진행해 왔다. 예를 들면, 교육부는 방과후 학교 및 초등돌봄교실을 통해 학교 내에서 방과후 아동들에 대한 돌봄서비스를 제공하고 있으며, 보건복지부의 지역아동센터나 여성가족부의 청소년방과후아카데미 등은 지역사회내의 저소득 취약계층 아동·청소년을 대상으로 돌봄서비스를 제공하고 있다. 이와 같이 부처별로 제공되는 다양한 방과후 돌봄서비스는 아동이 처한 상황에 따라 발생하는 다양한 돌봄욕구를 충족시킬 수 있다는 점에서 긍정적인 측면이 있으나, 각 부처에서 제공하는 방과후 돌봄서비스의 대부분이 저소득 취약계층의 비슷한 연령대 아동을 중심으로 이루어지고 있고, 제공되는 서비스 또한 학업, 정서, 생활지도 등에 국한되어 있어, 서비스 중복성의 문제가 지속적으로 제기되고 있다. 반면, 각 부처별로 제공되는 서비스 간의 상호 연계·조정의 부족으로 인해 보호의 사각지대에 놓여 있는 아동이 또한 여전히 존재하고 있으며, 대부분의 서비스가 취약계층 중심으로 제공되다 보니 돌봄욕구가 큰 맞벌이 가구의 돌봄수요에 적절히 대처하지 못하고 있다는 비판이 있어 왔다(김진석 외, 2018).

이와 같은 방과후 돌봄서비스의 중복성, 분절성, 사각지대 등의 문제를 해결하고 효과적인 방과후 돌봄체계를 구축하기 위한 방안으로 문재인 정부는 ‘온종일 돌봄’ 정책을 국정과제로 제시하였고, 2018년 4월 ‘온종일 돌봄’ 체계 구축·운영과 관련된 계획을 발표하였다. 이에 따라 서울시의 경우, 자체적으로 ‘온마을 돌봄’정책을 수립하고, 인프라 확충, 관련 행정조직 정비 및 돌봄협의체 구축 등을 통해 지역사회 중심의 방과후 돌봄 생태계를 구축하고 있다. 본 고에서는 문재인 정부의 방과후 돌봄 정책의 개편 방향과 내용을 간략히 살펴보고, 방과후 돌봄 정책의 성공적인 정착을 위한 몇 가지 제언을 첨부하고자 한다.

방과후 돌봄서비스 현황과 문제점

현재 초등학생들을 대상으로 방과후에 돌봄을 제공하는 서비스는 교육부, 보건복지부, 여성가족부 등에서 제공하고 있다. 교육부의 경우, 방과후학교와 초등돌봄교실을 운영하고 있다. 방과후 학교는 학교 밖 사교육을 학교 안으로 흡수하여 방과후 교육을 실시함으로써, 사교육비를 경감하고 교육서비스 욕구를 해소하기 위한 목적으로 1995년에 도입되었다. 방과후 학교는 초등학교 뿐 아니라 중·고등학교에서도 이루어지고 있다. 초등학생의 경우 학교 정규교육과정 이외에 학생들이 특기적성 및 다양한 교육 프로그램을 자율적으로 선택하여 수강하도록 하고 있으며, 저학년에게는 일정 부분 방과후 돌봄을 제공하고 있다. 초등돌봄교실은 맞벌이 가정의 자녀 양육부담을 완화하기 위해 2004년 사교육비 경감 대책의 일환으로 시작되었다. 초등학교의 유휴시설을 활용하여 저소득층과 맞벌이 가정의 초등학교 저학년 자녀를 대상으로 방과후 돌봄서비스를 제공하고 있는데, 2018년 기준 약 24만 명의 초등아동에게 돌봄서비스를 제공하고 있어 방과후 돌봄서비스 중 가장 큰 규모이다.

보건복지부에서는 지역아동센터와 다함께돌봄센터 사업을 시행하고 있다. 지역아동센터는 기존의 지역사회 취약계층 아동을 대상으로 민간에서 자생적으로 돌봄, 교육보호를 제공하던 ‘공부방’이 2004년 법제화되면서 시작되었고, 지역사회 아동의 보호·교육, 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자와 지역사회의 연계 등 종합적인 아동복지서비스를 제공하고 있다. 현재 약 4,100여개소가 약 11만 명(초등 8만 명)의 취약계층 및 맞벌이가정의 아동·청소년에게 서비스를 제공하고 있다. 다함께돌봄센터는 돌봄이 필요한 0-12세 맞벌이가정의 아동에게 일시·긴급돌봄, 방과후 프로그램 연계, 등·하원지원 등 다양한 돌봄 서비스를 제공하기 위해 2017년 시범사업 실시 후 전국적으로 확대되고 있는 사업이다.

다음으로 여성가족부의 청소년방과후아카데미는 2005년부터 방과후 돌봄이 필요한 취약계층 초등학교 4년부터 중학교 3학년까지의 청소년에게 체험, 학습, 상당 등 종합서비스를 제공하기 위해 시작된 사업으로, 현재 250여개의 청소년수련시설에서 약 1만 명(초등 6천 명)의 청소년에게 서비스를 제공하고 있다. 이외 영유아가 주 대상이긴 하지만 공동육아나눔터나 아이돌보미사업 등도 일부 초등학생들을 대상으로 방과후 돌봄을 제공하고 있다.

하지만 이러한 방과후 돌봄서비스 체계는 이용대상의 중복과 사각지대 발생, 서비스 내용의 중복, 부처별 서비스의 연계성 부족 등으로 인해 방과후 돌봄 욕구에 적절히 대응하고 있지 못하다는 비판을 받아왔다. 이를 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

먼저, 지역사회 내 돌봄서비스 간 연계·조정 부족으로 이용 대상의 중복이 발생함과 동시에 사각지대가 발생하고 있다. 대부분의 방과후 돌봄서비스가 취약계층의 아동을 대상으로 하고 있어, 초등돌봄교실, 지역아동센터, 청소년방과후아카데미 등은 초등학교 고학년을 대상으로 중복이 발생하고 있고, 초등돌봄교실과 지역아동센터는 초등학교 저학년에서 대상자 중복이 발생하고 있다(양계민, 2011; 주재현·신동석, 2014). 앞의 3가지 서비스와는 다소 상이하지만, 여성가족부의 공동육아나눔터는 18세 이하가 대상이나 미취학 연령대인 5세 이하가 주로 이용하고 있으며, 아이돌봄서비스는 12세 이하, 복지부의 다함께돌봄사업도 12세 이하 아동을 대상으로 하고 있어 대상자의 중복이 발생할 가능성이 있다.

반면, 돌봄서비스의 이용 자격대상이 되지 않거나, 지역 내 돌봄기관 부족 또는 기관 간 연계부족 등으로 인해 여전히 많은 아동이 돌봄의 사각지대에 놓여 있다. 양계민(2011)의 연구에 따르면, 방과후 돌봄서비스를 이용하고 있으나 비 이용시간 동안 성인의 보호 없이 혼자 또는 아이들끼리 보내는 방과후 시간을 보내는 아동이 약 776천명(전체 초등학생 대비 22.3%), 방과후 돌봄서비스를 이용하지 않으면서 부모나 성인의 보호를 받지 못하는 나홀로 아동도 6만 6천 명에 이르는 것으로 나타나(양계민, 2011), 방과후 돌봄 서비스 사각지대는 여전히 광범위하게 남아있는 것으로 보고되고 있다. 또한 저출산고령사회위원회(2018)에 따르면, 무상보육 실시 중인 만 0~5세 아동과 달리 초등학생의 경우 앞에서 언급한 여러 부처의 공적돌봄을 이용하는 아동이 전체아동 267만 명 중 33만 명으로 12.5%에 그치고 있고, 초등 방과후 돌봄 욕구가 큰 맞벌이 가구의 초등돌봄 수요가 46만 명에서 64만 명에 이르는 것으로 추산되고 있어, 적게는 23만 명에서 31만 명이 초등돌봄의 사각지대에 놓여 있다.

한편, 서비스 내용에 있어서도 중복이 발생하고 있는데, 대부분의 방과후 돌봄 제공기관에서 교육지원과 정서지원, 생활지원, 문화체험 등을 제공하고 있어 사업 간의 차별성을 찾기 어렵다(주재현·신동석, 2014). 교육지원과 관련하여 학습지원과 특기 및 적성개발, 부모교육 등은 초등돌봄교실, 지역아동센터, 청소년방과후아카데미 모두에서 제공하고 있다. 다만, 방과후 돌봄서비스의 가장 중요한 급식제공이나 정서지원 등은 복지체계 내에서 주로 제공되고 있다(강지원·이세미, 2015). 초등돌봄교실의 경우 오후 돌봄에서는 간식 위주로 제공되며, 저녁 돌봄의 경우 급식이 제공되나 소수의 방과후 아동을 위해 학교급식시설을 운영하기에는 제한점이 있어, 매식을 통해 해결하는 경우가 많아 급식에 대한 우려가 존재하고 있다.

더불어 방과후 돌봄서비스는 주관 부처가 다양하여 체계적이고 일원화된 정보제공과 서비스 전달이 어려운 점 또한 문제점으로 지적되고 있다. 즉 방과후 돌봄 서비스의 경우 동일한 연령대를 대상으로 한 유사 서비스가 중앙의 부처별로 각각 제공되고 있어 지역단위에서 연계와 협력이 이루어지기 쉽지 않고, 이를 위한 지역 내에 방과후 돌봄협의체가 존재하나, 예산이나 인력부족으로 인해 기관 간 서비스 내용을 조정하고 기관 간 협력을 이끌어 내기가 쉽지 않은 상황이다(김진숙·서혜진, 2016; 임혜정, 2017). 또한 서비스 우선순위가 저소득층 취약계층 아동 중심으로 제공되어 지역사회 내에 방과후 돌봄기관들이 저소득층 아동을 확보하고자 경쟁이 발생하는 등 부작용이 나타나고 있다(양계민, 2011).

문재인 정부의 ‘온종일 돌봄’과 서울시 ‘온마을 돌봄’

① 중앙정부의 ‘온종일 돌봄’ 정책

문재인 정부는 기존 방과후 돌봄체계의 이와 같은 문제를 해결하고, 저출산 문제의 해결 및 맞벌이 가정의 돌봄 욕구를 충족시키기 위해 방과후 ‘온종일 돌봄’을 국정과제로 채택하여 촘촘한 공적 방과후 돌봄시스템을 구축하고자 하고 있다. 문재인 정부의 ‘온종일 돌봄’ 정책의 방향은 초등 방과후 돌봄에 대한 국가의 책임성을 강화하는 것이며, 이를 위한 핵심전략은 크게 다음과 같이 요약된다.

먼저, 부족한 방과후 돌봄서비스 인프라를 개선하기 위해 공공서비스 인프라를 확충하는 것이다. 정부(저출산고령사회위원회, 2018)의 ‘온종일 돌봄’ 확대 공급계획에 따르면. ‘학교돌봄’으로 초등돌봄교실을 확대하여 7만 명, 학교 내 활용가능한 교실을 지역사회에 개방하여 3만 명, ‘마을돌봄’으로 지역아동센터의 일반 아동 이용비율을 조정하여 1만 명, 지역 내 공공시설의 유휴공간을 활용한 ‘다함께돌봄센터’ 신설을 통해 9만 명 등 2022년까지 총 20만 명의 아동에게 추가적으로 돌봄서비스를 제공할 공적인프라를 확충할 계획에 있다.

<그림 1-1> 온종일 돌봄 확대 계획

^{출처: 보건복지부. (2018). 다함께 돌봄 4개년 계획 수립을 위한 권역별 설명회 자료}

다음으로 마을과 학교의 연계·협력체계를 구축하기 위해 지자체의 역할과 자율성을 강조한 것이다. 현재 방과후 돌봄체계의 큰 두 축은 ‘학교돌봄’과 지역사회 내 ‘마을돌봄’이며, 이 두 체계의 연계·협력이 매우 중요하다. 즉, 서비스의 중복성이나 배제성을 극복하기 위해서는 지역사회 내 돌봄 수요에 따라 학교내의 방과후 돌봄서비스와 지역사회내의 방과후 돌봄서비스가 상호 유기적으로 연계하는 돌봄생태계 구축이 필수적이다. 기존에 이러한 기능을 수행하기 위해, 학교 중심의 방과후 돌봄협의체가 운영되고 있었으나, 지역사회 여러 돌봄 자원들과의 연계·조정이 원활히 수행되지는 않았다. ‘온종일 돌봄’ 체계에서는 지자체의 역할과 자율성을 강화하여 지자체 중심의 방과후 돌봄협의체를 구성하고, 학교를 비롯한 다양한 지역사회 내 다양한 자원을 연계·조정하는 컨트롤 타원 기능을 강화함으로써 그간 분절적으로 운영되어 온 방과후 돌봄체계를 개선하려고 하고 있다.

② 서울시 ‘온마을 돌봄’정책

중앙정부의 ‘온종일 돌봄’ 정책과 관련하여, 가장 적극적으로 자체적인 방과후 돌봄체계 구축에 나서고 있는 지방자치단체는 서울시이다. 서울시는 방과후 돌봄체계의 발전 방향으로 ‘아이돌봄 걱정없는 서울’을 설정하고, 이를 구현하기 위해 소득수준과 생활여건에 관계없이 전 계층을 대상으로 보편적 방과후 돌봄서비스를 제공할 계획을 추진하고 있다.

서울시는 맞벌이 가정의 방과후 돌봄 수요를 충족시키기 위한 지역 내 공공시설 공간을 리모델링하여 ‘우리동네키움센터(다함께돌봄센터)’를 신설·확충하는 것을 골자로 하는 서울시 ‘온마을 아이돌봄 체계 구축 및 기본계획’을 수립(서울시 정보공개 자료, 2019.3.)하고, 돌봄인프라 확충, ‘놀이’와 ‘쉼’이 있는 돌봄콘텐츠 운영, 틈새 없는 탄력적 돌봄서비스 제공 등을 추진하고 있다.

<그림 1-2> 서울시 맞춤형 온마을돌봄 체계

_{출처: 서울시여성가족재단. (2019). 서울특별시 우리동네키움센터 운영 매뉴얼}

구체적으로 서울시의 방과후 돌봄인프라 확충을 위하여, 교육청과의 협업을 통해 학교 내 돌봄 자원의 확대를 추진하고 있으며, 마을단위에 새로운 돌봄 자원인 ‘우리동네키움센터(다함께돌봄센터)’를 확대하고 있다. 우리동네키움센터는 2018년 시범사업을 거쳐 2019년부터 본격적으로 자치구별로 설치하고 있으며, 2022년까지 총 400개소를 확충할 계획에 있다. 특히, 다양한 방과후 돌봄 수요에 대응하기 위해, 마을단위에서 지역돌봄서비스를 제공하는 일반형, 마을 내 지역아동센터와의 협업을 기반으로 마을단위 거점기능을 수행하는 융합형, 소규모 센터에서 수행하기 어려운 아동주도의 문화·예술·창의 체험형 놀이, 학습기회를 제공하는 권역별 거점형 등 다양한 모형을 개발하여 운영할 계획에 있다.

<그림 1-3> 서울시 우리동네키움센터 구축 계획

_{출처: 서울시여성가족재단. (2019). 서울특별시 우리동네키움센터 운영 매뉴얼}

또한 서울시, 자치구, 마을단위에 학교와 지역사회 돌봄 자원 간의 연계 및 협업 방안 등을 논의하기 위해 온마을 아동돌봄협의체를 서울특별시, 자치구, 마을권 등 각 단위별로 구성하고 있으며, 이용자의 접근성과 돌봄서비스 운영의 효율성을 높이기 위해, 서울시내 아이돌봄 서비스 정보를 집약하여 연결하고 실시간으로 이용자들에게 제공하는 온마을 아동 돌봄 온라인 시스템인 ‘키움넷’을 구축할 계획에 있다.

지역사회중심 방과후 돌봄체계 구축을 위한 제언

본 고에서는 방과후 돌봄 체계의 현황 및 문제점과 이를 해결하기 위한 문재인 정부의 ‘온종일 돌봄’ 정책과 서울시의 ‘온마을 돌봄’ 정책에 대해 간략히 살펴보았다. 이러한 정책을 통해 지역사회 중심의 방과후 돌봄체계가 성공적으로 정착하고 효과적으로 기능하기 위해서는 다음과 같은 사항에 대한 고려가 필요할 것으로 생각된다.

먼저 방과후 돌봄인프라 확충과 관련하여, 정부는 다함께돌봄센터의 신설을 통해 부족한 마을돌봄 인프라를 확충하고자 하고 있다. 특히 방과후 돌봄서비스의 공공성을 강화하기 위해 다함께돌봄센터는 공공시설의 유휴공간을 활용하고, 그 운영은 지자체 직영방식을 권장하고 있어 안정적인 운영이 가능하다(보건복지부, 2019). 반면, 지역아동센터의 경우 대부분 보조금을 통한 소규모 민간시설에 운영을 위탁하고 있어 돌봄서비스의 안정성을 확보하기 쉽지 않은 상황이다. 따라서 이용시설에 따라 아동에 대한 방과후 돌봄서비스의 질적 차이가 발생할 가능성이 크고, 특히 취약계층 아동이 역차별을 받을 수 있는 상황이 발생하고 있다. 따라서 서비스의 형평성을 확보하기 위해 다함께돌봄센터뿐 아니라 지역아동센터에 대한 공적 책임성을 담보하기 위한 노력이 필요하며, 장기적으로는 통합하여 운영하는 방안을 고려할 필요성이 있다.

더불어 지역내 학교와 마을, 그리고 마을 내 다양한 방과후 돌봄기관 간의 연계와 조정이 원활히 작동하기 위해서는 각 단위별(특히, 마을단위, 기초자치단체단위) 방과후 돌봄협의체의 구성이 필요하며, 돌봄협의체가 실질적 기능을 수행할 수 있도록 예산과 인력의 투입이 필요하다. 추가적으로 지자체의 책임성을 강화하기 위해 방과후 돌봄 관련 행정조직 정비와 지역사회 내 방과후 돌봄인프라 확충을 위해 필요한 재정을 확보하기 위한 중앙정부 및 지방정부의 노력이 필요할 것으로 생각된다.