― 용혜인 “행안부는 지자체-언론 건전 관계 위해 폐지 방향 유권해석 해야”
― 서울 25개 자치구, 강원도 17개 시군 2023년에도 예산 유지·확대

지방자치단체가 통장, 이장, 반장 등에게 무료 제공하는 지역신문(일명 이하 ‘계도지’)이 지방재정법상 허용되는지에 대한 행정안전부의 유권해석이 17년째 표류하고 있다는 지적이 나왔다. 국회 행정안전위원회 소속 기본소득당 용혜인 의원은 “지자체와 언론의 건강한 상호관계를 위해 계도지 예산 지원이 재방재정법에 위배된다는 행안부의 명확한 유권해석이 필요하다”고 지적했다.

용혜인 의원이 이번 국정감사 기간 동안 계도지 예산이 남아 있는 대표 지역인 강원도와 서울특별시 기초지자체를 전수 조사한 결과, 서울 25개 자치구 전체, 강원 17개 시군(원주시 제외)이 2021년에 이어 2022년과 2023년에도 계도지 예산을 유지 확대하는 것으로 확인됐다. 서울시의 경우 25개 자치구의 2022년 계도지 예산은 116.5억원으로, 1개구 평균 4.7억원의 예산을 편성했다. 아직 의회 확정을 거치기 전 2023년 예산안을 제시한 9개 자치구의 1개구 평균 계도지 예산은 5.2억원으로, 1개구 평균 기준으로는 전년 대비 10.6% 증액됐다. 계도지 예산을 폐지한 원주시를 제외한 강원도 17개 시군이 편성한 2023년 예산은 약 57.1억원으로 2022년과 동일했다.

통반장의 활동에 대한 편의 제공의 일환으로 중앙일간지 및 지역신문을 지자체가 대량 구매하여 통반장에게 제공하는 신문을 가리킨다. 지자체가 이들 신문에 대해 ‘계도지’라는 명칭을 사용하는 것은 아니다. 다만 지자체의 예산 지출은 정부 시책 선전 목적으로 정부의 기관지 내지 관제언론을 무료 배포했던 과거 권위주의 정부의 관행에 뿌리를 두고 있다.

계도지 예산은 민주화 이후 많은 지자체에서 사라졌지만 유독 서울과 강원 지역 기초 지자체는 무풍지대로 남아 있다. 여기에는 행정안전부의 오락가락 방침이 한몫하고 있다. 행안부는 계도지 예산 지출의 지방재정법 위배 여부에 대한 용혜인 의원의 유권해석 질의에 대해 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지자체가 권장하는 사업을 위해 필요하다고 인정되고, 해당 사업의 지출 근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우에 한하여 지원이 가능할 것”이라고 답했다.

행안부의 답변 중에서 보조금 지출 없이 사업을 수행할 수 없다는 조건, 지자체가 권장하는 사업을 위한 필요성은 해석하기 나름이라 지방재정법 위배 여부의 판단 근거가 되기 어렵다. 결국 지출 근거가 조례에 직접 규정되어 있으면 가능하다는 것이 행안부 답변의 골자로 이해된다. 하지만 계도지 예산을 편성하는 지자체가 근거 조례로 삼고 있는 ‘통·반 설치조례’ 사례들을 보면 계도지 지원 근거가 직접 규정되어 있는지 여부를 확정하기 어려운 실정이다.

서울시 강서구의 <통·반 설치 등에 관한 조례>는 제12조(편의제공 및 실비수당 등)에서 통·반장에 대해 구청장이 공공시설의 무료 사용 등 직무수행에 필요한 편의 제공, 수당 및 상여금 지급, 상여 금품 지급, 상해보험 가입 등의 혜택을 줄 수 있다고 규정하고 있다. 문제는 ‘직무수행에 필요한 편의 제공’이 신문 구독료 지원의 직접적인 근거 규정이 될 수 있느냐이다. 이는 전라북도 <정읍시 리·통·반의 하부조직운영에 관한 조례>에서도 마찬가지이다. 경기도 <고양시 통·반 설치 조례>는 동 행정과 관련된 직무수행시 필요한 편의 제공과 함께 ‘그 밖에 시장이 필요하다고 인정하는 사항’을 통장에게 편의제공할 수 있다고 규정하고 있다. 이처럼 행안부가 명확한 유권해석을 통해 규율하지 않는다면 지자체 조례만 가지고는 계도지의 재정재정법 위배 여부를 확정할 수 없는 셈이다.

그러나 행안부의 유권해석은 확인되는 연혁으로만 17년째 표류 중이다. 2005년 국회 행정안전위원회 국정감사에서 계도지 예산 지원의 적절성 여부를 질의받은 오영교 전 행정자치부장관은 “기본적으로 지방자치단체가 스스로 알아서 판단할 사항”이라고 답변했다.

지자체 자율 사항이라는 기관장의 입장이 계속 유지된 것은 아니다. 행안부의 2011년 ‘지방예산 질의회신 사례집’에는 △지자체가 통·리장에게 지역신문 구독료를 지원할 수 있는지 △통·리장을 지방재정법 제17조 제1항에 의한 공공기관으로 보아 지원할 수 있는지 여부에 대한 답변이 나와 있다. 당시 행안부는 통·리장이 “자치단체의 지방재정법 제17조 제1항의 기부·보조 또는 그밖의 공금 지출이 가능한 ‘개인’이나 ‘공공기관이 아닌 단체’에 해당하지 않는다”면서 “지역신문의 건전한 발전을 위한 목적이라 하더라도 통·이장에 대해서는 지역신문 구독을 위한 보조금을 지원할 수 없을 것”으로 판단했다.

그러나 2013년에는 “행정상 하부조직은 통리반장의 활동에 필요한 정보를 원활히 얻을 수 있도록 하는 방편의 일환으로 신문을 제공할 수 있다”는 유권해석을 내렸다.(출처: 은평구 지역언론 간담회 회의자료(2019년)) 그리고 2022년 용혜인 의원의 질의에 대해 유권해석 기관으로서 명확한 답변을 회피한 것이다.

용혜인 의원은 “계도지 예산 지원을 받는 신문사의 비중에서 풀뿌리 지역언론은 오히려 소수로 보이고 계도지 시장을 위해 지역판을 발행하는 중앙일간지가 더 많은 것으로 확인된다”면서 “선출 정치인인 지자체장의 재량에 의해 지원되는 계도지 예산은 언론 본연의 비판·감시 기능을 약화시킬 수밖에 없다”고 지적했다. 서울시와 강원도 기초 지자체의 계도지 예산 지원은 예산 지원이 없는 다른 지자체와의 정치적 형평성 문제도 지적되어 왔다.

용 의원은 “권위주의 정부 시절에 뿌리를 두고 있는 그 역사성을 보나 지자체와 언론의 건전한 상호관계의 측면에서 보나 행안부가 주무부처로서 지자체 계도지 예산 지출이 지방재정법 규정에 어긋난다는 명확한 유권해석을 내려야 한다”고 주문했다.

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