[인터뷰] 김상조 공정거래위원장

법집행체계개선 TF, 다양한 민사·행정·형사적 수단 종합 검토

“TF 논의과제는 대부분 입법사항…법안 심사때 충분히 설명”

공정거래위원회는 지난 8월 법집행체계개선 TF 출범 뒤 전속고발제 개편 방안 등 총 11개 과제 중 5개 과제 논의 결과를 내놨다. 정책브리핑은 김상조 공정거래위원장으로부터 법집행 체계개선을 위한 지금까지의 TF 논의과정, 그리고 향후 추진계획과 기대효과에 대해 들어봤다.

지난 8월 법집행체계개선 TF가 첫 회의를 가진 이후로 다섯 차례 회의를 거쳐 지난 11월 10일 중간보고서가 발표됐습니다. 우선, 법집행체계 개선을 추진하게 된 이유는 알려주신다면?

공정위가 공정거래법 집행 권한·규율수단을 독점하다보니 공정위가 민원기관이 아님에도 공정위에 민원이 집중됐습니다. 그로 인해 국민의 신속한 피해구제와 법위반 억지력에 한계가 나타나게 됐습니다. 특히, 중대한 불공정 행위에 대한 형사 제재가 미흡하여 전속고발제도를 현행대로 존치할 수 없다는 점에 공감대가 형성됐습니다.

하지만 전속고발제 문제는 기업활동에 심대한 영향을 미칩니다. 또한 단순한 전속고발제 폐지만으로는 피해구제와 법 위반 억지에 한계가 있습니다. 따라서 다른 집행수단의 구비와 보완과 함께 종합적으로 논의할 필요가 있다고 보았습니다.

이에 ‘법집행체계 개선 TF’를 구성·운영하여 다양한 민사, 행정, 형사적 수단을 종합적으로 검토함으로써 최적의 집행 시스템을 구축하기 위한 논의를 진행 중입니다.

<참고> 법집행체계 개선 TF의 11개 논의과제 (민사) 사인의 금지청구제 도입, 징벌적 손해배상제 도입·확대, 집단소송·부권소송 도입, 대체적 분쟁해결 제도 활성화, 피해자의 증거확보능력 강화 방안 검토 (행정) 과징금 부과수준 적정성 검토, 공정위·지자체간 협업 방안, 피심인 방어권 보장 및 조사·사건처리 절차 개선, 구조개선명령제도 검토 (형사) 전속고발제 개편 방안, 검찰과의 협력 강화 검토 

중간보고서에서는 11개 과제 중 5개 과제 논의 결과를 내놨습니다. 중간보고서 주요 내용을 소개해주신다면?

지난 11월 10일 발표한 중간보고서에는 TF에서 논의하기로 한 11개 과제 중에서 과제의 중요성과 시급성, 국회에서 법안심사가 진행되고 있는 상황 등을 고려하여 우선 논의한 5개 과제에 대한 논의결과를 담았습니다.

우선, 전국에 산재해 있는 수많은 가맹점·대리점 등의 불공정거래 피해가 지속되고 있으나, 공정위의 한정된 조사 인력만으로는 이러한 불공정거래 피해에 대응하는 데에 한계가 있습니다. 이러한 측면에서 우선적으로 가맹분야에서 지자체와 조사권을 분담하는 방안을 추진할 계획입니다.

한편, 공정위의 무혐의 결정에 대해서는 마땅한 불복수단이 없습니다. 또한 현재와 같이 공정위의 행정수단에만 의존하는 것보다는 피해자가 직접 불공정행위 등의 중단을 요청할 수 있도록 할 필요가 있습니다. 따라서 피해자가 직접 불공정행위 등의 중단을 법원에 청구할 수 있는 사소제도를 도입하기로 하였습니다.

현행 실손배상 원칙의 손해배상제도 하에서는 충분한 금전배상이나 법위반 억지 효과가 미흡한 측면이 있습니다. 이에, 선진 경쟁당국의 사례 등을 고려하여 악의적 행위 등에 대해 징벌적 손배제를 확대하는 결론을 도출하였습니다.

또한 현행 과징금 수준이 법위반을 통해 얻는 기대이익에 미치지 못하고 선진 경쟁당국에 비해서도 수준이 낮아, 과징금 부과수준을 2배 상향하기로 하였습니다.

마지막으로 전속고발제 문제와 관련하여, 유통3법(가맹·유통·대리점법)에서 전속고발제를 폐지하는 것으로 의견이 모아졌습니다. 공정거래법은 위원별 총론적 의견을 들었으나 쟁점이 많아 재논의하기로 하였고, 하도급법, 표시광고법은 중소기업 부담 우려 등으로 인해 결론이 나지 않았습니다.

말씀하신 것과 같이 특별히 큰 관심을 모았던 전속고발권의 일부만 폐지됐습니다. 유지와 보완 등의 복수안이 나오게 된 배경은 무엇인지요?

그간 공정위의 소극적 고발권 행사로 인한 형사제재 미흡으로 불공정행위가 근절되지 않는다는 비판이 지속적으로 제기되었습니다. 전속고발제 개편은 대선공약 및 국정과제에도 포함되어 있으며, 현행대로 유지할 수 없다는 점은 분명합니다. 그러나, 전속고발제 폐지에 대한 찬반양론이 존재하는 만큼 전속고발제의 문제점을 해결하면서도 부작용을 최소화할 수 있는 방향을 법집행체계 개선 TF에서 논의해본 것입니다.

현재 공정위가 운영 중인 법 중 공정거래법을 포함하여 6개 법률에 전속고발제가 존재하고 있습니다. 그 중 쟁점이 많은 공정거래법은 앞서 말씀드린 것처럼 12월에 추가 논의하기로 했습니다.

 * (폐지 찬성) 형사제재 강화에 대한 국민적 요구, 고소·고발 남발 우려 크지 않음 vs (폐지 반대) 경쟁법의 특성, 글로벌 기준, 중소기업 부담 등 기업활동 위축 우려  

유통3법은 갑을관계에서 불공정행위 근절이 시급하고 경제분석 등의 전문성이 상대적으로 덜 요구되는 이유로 폐지하는 방향으로 의견이 모아졌습니다.

또한, 중소사업자가 많은 프랜차이즈의 경우 가맹거래법상 형벌 조항이 1개뿐이라 중소기업의 부담이 덜한 측면, 대규모유통업법과 대리점법의 경우 중소기업이 규율대상이 아니라는 점도 고려되었습니다.

이어 하도급법과 표시광고법의 경우 중소사업자의 거래가 많고 법률적 대응능력도 상대적으로 낮다는 점 등을 고려할 때 전속고발제 폐지로 중소사업자의 부담이 커질 수 있다는 점 등이 제기되어 하나의 결론이 나지는 않았습니다.

‘유통3법’의 경우 전속고발권 폐지로 가닥이 잡혔는데, 향후 갑을문제 해결에 있어 어떤 의미가 있을까요?

그간 공정위가 독점하던 공정거래법 집행 권한·규율수단 등이 분산·다양화되는 것이 가장 큰 의미라고 할 수 있겠습니다. 특히 유통3법에서 전속고발제를 폐지하기로 한 것은 TF 논의 결과 이들 분야에서 발생하는 고질적 갑을관계의 폐해를 개선하는데 도움이 될 것이라고 보았기 때문입니다.

이들 분야에서 전속고발제를 폐지하게 되면, 그간 공정위가 독점해오던 경쟁법 집행을 지자체, 검찰, 법원 등 다양한 주체에 분산하여 보다 효과적인 법 집행체계를 구축할 수 있을 것으로 여겨집니다. 예를 들어, 백화점에 납품하는 중소기업이 불공정행위로 인한 피해를 당했을 때 공정위 외에도 검찰 등에 직접 고발할 수 있게 되어 법위반 억제효과가 제고될 것입니다.

앞으로 공정위가 가진 고발권을 적극적으로 행사하겠다고 밝히셨다고 들었는데요, 향후 추진계획과 기대효과 등에 대해 말씀해주신다면?

전속고발제 개편 관련 논의는 공정위가 고발권을 적극적으로 행사하면 상당부분 해결되는 문제입니다. 그러나 그간 고발권을 적극적으로 행사하지 않았으며, 특히 고발을 하더라도 법인만 고발할 뿐 실제 행위 주체들을 고발하지 않아 법위반 억제 효과가 약하다는 비판이 있었습니다.

이에 현재 사업자에 대해서만 규정되어 있는 고발기준표를 개인에 대해서도 만드는 방향으로 고발지침을 개정하기로 하였습니다. 의사결정 주도여부, 위법성 인식정도, 실행의 적극성 등의 요소를 반영한 기준표에 따라 일정한 점수 이상이 되면 의사결정에 중요한 역할을 한 실무자에 대해서도 원칙적으로 고발할 예정입니다.

이러한 개정을 통해 고발권을 적극적으로 행사할수록 사후 제재뿐만 아니라 법위반 사전 예방이라는 긍정적 효과를 거둘 수 있을 것이라 생각합니다. 특히 법위반 행위는 대표자 등 임직원들에 의해 이루어지므로 법인과 더불어 개인에 대해서도 적극적으로 고발권을 행사함으로써 법위반행위 유인을 사전에 차단할 수 있기를 기대합니다.

전속고발제 폐지로 형사제재를 강화하면서 과징금 상향, 징벌적 손해배상제 확대까지 한다면 지나친 규제강화라는 비판이 있지 않을까요?

규제의 강화라기보다는 법 집행수단의 분산과 다양화로 이해해 주기를 당부드립니다.

우선, 전속고발제 폐지가 형사제재를 강화하는 효과가 있는 것은 사실이나 기업 부담을 크게 초래하는 공정거래법에서의 폐지 여부는 아직 결론이 나지 않았습니다. 공정거래법에서의 폐지여부는 중소기업 등에 미치는 부담 등을 고려하여 신중하게 결정할 사항입니다.

징벌배상제는 행정규제라기 보다는 민사적 수단을 강화하는 것으로 피해자의 권리구제를 보다 실효성 있게 하자는 것입니다. 또한 과징금 상향은 법 위반으로 얻는 기대이익에 비해 기대비용이 적다는 점, 글로벌 기준에 비추어 보아도 지나치게 낮다는 점 등을 고려한 것으로 행정적 수단의 정비 차원이므로 전속고발제와 직접 관련되지는 않습니다.

마지막으로 공정거래 법집행체계 개선 관련한 공정위의 향후 추진 계획 등 하고 싶은 말씀이 있다면요?

공정위가 국민 기대에 부응하는 역할을 하기 위해서는 우선 국민으로부터 신뢰받는 기관으로 거듭나야 하며, 법집행 수단이나 방법에 있어서도 혁신이 필요하다고 생각합니다.

그러한 차원에서 마련·발표한 것이 첫 번째가 지난 9월 28일에 발표한 ‘공정위 신뢰제고 방안’ 과 10월 24일에 내놓은  ‘외부인 출입 등록제도’이고, 두 번째가 앞서 말씀드린 공정거래 법집행체계 개선 추진입니다.

중간보고서에서 복수안이 제시된 사안(아래 참조)은 두 안의 장단점, 집행가능성, 제도간 정합성 등을 고려하여 조속히 공정위 입장을 마련할 예정입니다.

<참조>①지자체 조사권 부여 방안(위임 vs 공유), ②사인의 금지청구 도입범위(불공정거래행위 vs 모든행위), ③징벌배상제 도입범위 및 배상액(3배 vs 10배), ④하도급법·표시광고법에서 전속고발제 존폐여부

나머지 6개 논의 과제는 당초 TF 일정에 따라 논의한 후 논의 결과를 종합적으로 정리하여 내년 1월 중 최종 보고서를 발표할 예정입니다.

 * ①집단소송·부권소송, ②대체적 분쟁 해결 제도 활성화, ③피심인 방어권 보장 및 조사·사건처리 절차 개선, ④구조적 시정조치, ⑤피해자의 증거확보능력 강화, ⑥공정거래법에서의 전속고발제 개편 및 검찰과의 협력 강화         

TF 논의과제는 대부분 입법사항으로 이루어져 있습니다. 따라서 집행체계의 변화가 실질적으로 이루어지려면 국회 논의 및 법 개정이 필요합니다. 향후 국회 법안심사시 과제별로 TF 논의 결과와 공정위 의견을 제출하고 충분히 설명해 나갈 계획이며, 많은 지지와 관심을 보여주시기를 부탁드립니다.