지난 12월 14일, 정부의 ‘국민연금종합운영계획’ 발표가 있었다. 정부는 국민연금과 기초연금을 연계한 소득대체율과 연금보험료 수준에 따라 총 4개의 주요 대안을 제시했다. 아울러 몇 가지 구체적 제도 개선안도 발표했다. 국민연금법에 의하면, 정부는 올해 10월 말까지 재정 계산에 따른 국민연금종합운영계획을 국회에 제출해야 하지만 벌써 한 달 여의 시간이 지연되었다. ‘국민연금심의위원회’와 ‘국무회의’의 심의를 거쳐 대통령 결재로 정부안이 확정되면 국회에 이송되어 또 한 번의 사회적 논의 과정을 거쳐 법 개정 절차에 들어갈 것이다.

국민연금 개혁 논의의 바람직한 방향과 주요 원칙

필자는 그동안 국민연금 개혁의 논의 방향을 칼럼을 통해 여러 차례 제시한 바가 있다. 그 내용은 이러했다. 첫째, 국민연금 개혁 논의의 출발점을 수단적 정책 목표인 ‘재정안정화’가 아니라 기본적 정책 목표인 ‘노후빈곤예방’과 ‘노후소득보장’에 두어야 한다는 점이었다. 둘째, 그 정책 목표의 달성을 위해서는 국민연금 제도만 논의가 되어서는 안 되고 기초연금, 퇴직연금, 개인연금까지 포괄하는 다층적 논의가 되어야 하며, 아울러 공무원연금 등 특수직역연금과의 형평성 논란을 불식시키고 사회적 갈등을 해소하기 위한 다면적 개혁 논의가 되어야 한다는 점이었다. 이는 제 공적연금 제도들의 틀을 바꾸는 구조개혁(構造改革)과 보험료나 소득대체율 등의 변수를 조정하는 모수개혁(某數改革)을 함께 수행해야 한다는 것을 의미한다. 셋째, 제대로 된 개혁을 완수하기 위해서는 충분한 시간을 갖고 논의를 해야 한다는 것이었다. 성급한 성과주의의 유혹과 주변에서 제기하는 ‘폭탄 돌리기’라는 비난마저 맞서서 이겨낼 수 있어야 한다. 그래야 숨겨진 사회문제의 발견, 올바른 정책 목표의 설정, 타당한 대안의 분석, 사회 각 그룹들과의 충분한 소통을 통해 진정으로 국민을 위하는 연금 체계를 만들 수 있기 때문이다. 넷째, 재정적 보수주의(fiscal conservatism)을 극복하고 고용주, 근로자 외에 국가도 공적연금 재원 부담의 중요한 축이라는 ‘공적연금 3자 재원 부담의 원칙’을 정부가 천명하고, 이에 대한 구체적 이행 의지를 밝혀야 한다는 것이다. 이를 통해서만 ‘노후빈곤예방’과 ‘노후소득보장’뿐만 아니라 ‘장기적 재정안정화’와 함께 ‘세대 간 형평성’까지 강화할 수 있다는 것이다.

이런 관점에서 볼 때 지난 8월 27일, 청와대 수석비서관회의 시 국민연금 개혁 방향에 대한 문재인 대통령의 지시는 매우 고무적인 것이었다. 위에 제시된 내용의 대부분이 지시사항에 포함되었기 때문이다. 이런 점에서 필자는 당시 ‘문재인 정부의 국민연금 개혁 논의, 출발점과 방향은 옳다’라는 논평을 낸 바도 있었다. 그리고 이번에 나온 국민연금종합개선안은 ‘포용적 혁신 성장’이라는 문재인 정부의 가치와 정책 이념이 잘 반영되어 있다. 공적연금을 바라보는 시각과 국민연금 개혁에 임하는 모습이 과거와 확연히 달랐다. 그렇다면 정부의 ‘국민연금종합운영계획’의 도출 과정, 개혁의 정책 목표 설정, 국회에 제출할 대안의 구성, 실질적 내용의 순으로 특징을 하나씩 살펴보자.

‘국민연금종합운영계획’의 도출 과정과 구체적 내용

먼저, 개혁안의 도출 과정을 살펴보자. 그동안 정부는 이 개혁안을 만들면서 과거와 많이 다른 모습을 보였다. 제4차 재정계산 발표와 국민연금제도개선위원회의 건의 내용을 바탕으로 전문가, 시민단체, 청장년, 노인들을 포함한 다양한 계층의 의견들을 여러 방법으로 수렴했다. 그 의견 수렴의 방법과 내용의 타당성과 효과성 여부는 차치하고라도, 길지 않은 기간에 최대한 국민들의 목소리를 들으려고 노력했다는 점에서 매우 고무적이다. 앞으로 있을 논의 과정도 진정성 있고 효과적인 사회적 논의 구도를 만들 수만 있다면 숙의(熟議) 민주주의가 공적연금 부문에서도 결실을 맺을 수 있겠다는 희망을 갖게 한다. 이런 과정을 거쳐야 공적연금의 역할과 기능이 올바르게 재구축되어 국민들에게 신뢰받고 국민들의 노후를 책임지는 공적연금제도로 거듭날 수 있을 것으로 확신한다.

둘째, 국민연금 개혁의 정책 목표 설정의 타당성이다. 국민연금 개혁의 정책 목표를 ‘노후소득보장 강화’로 설정했다. 보험료를 점진적으로 조금 더 내더라도 연금을 더 받는 방향으로 다각적이고 실질적인 제도 개선 방안을 제시했다. 과거 1998년과 2007년, 두 번에 걸친 국민연금 개혁안에서는 급격한 급여 삭감과 연금수급 연령 인상을 통한 재정안정화가 최우선 정책 목표였다. OECD 최고의 노인빈곤율과 노인자살률을 완화하기 위해 국민연금이 어떻게 기능해야 하고, 국가는 어떤 책임을 져야 하는지에 대한 논의는 뒤로 밀렸다. 하지만 ‘재정안정화’가 정확히 무엇을 의미하는 지, 재정안정화의 책임 주체는 누구인지에 대한 설득력 있는 설명은 찾을 수 없었다. ‘기금고갈’에 대한 공포를 확산시켜 급여를 삭감하려는 시도만 무한 반복되었다. 그런데 기금의 궁극적 목적이 무엇인지, 기금이 없으면 왜 안 되는지에 대한 설득력 있는 설명은 찾기 어려웠다. 국민연금 기금이 세계 3대 기금으로 쌓여가는 사이에 우리나라 노인들의 절반은 빈곤에 찌들고, 폐지를 주워 살아야 하고, 그러다가 하루에 10여 명씩 스스로 목숨을 끊는 비참한 상황이 이어지고 있다. 그런데도 국가는 책임을 못 느끼고 사회구성원들은 후세대의 부담만을 걱정한다. 부모세대의 빈곤과 죽음보다 후세대의 보험료 부담이 더 걱정된다는 논리이다. 그래서 기금을 천문학적으로 쌓아 놓더라도 노후빈곤 완화를 위해 기금을 써서는 안 된다는 것이다. 하지만 이번 국민연금 개혁은 공적연금의 기본 기능인 ‘빈곤예방’과 ‘노후소득보장 강화’를 개혁 목표로 설정했다. 그 위에서 재정안정화의 길도 함께 모색하는 새로운 접근 방법을 시도했다.

셋째, 국회에 제출한 정부의 개혁 대안 구성 방법이다. 정부가 스스로 밝혔듯이 이번 ‘국민연금종합운영계획’상의 4가지 제도 개선 대안은 ‘공적연금이 지향하는 목표’를 밝히고 ‘사회적 논의’를 유인하기 위한 것이다. 일부 정치권과 언론은 이를 4지 선다형 책임 회피 개선안이라 비판한다. 하지만 이는 정부가 독단적으로 개혁안을 만들어 국회에 통보하던 과거의 태도를 벗어난 새로운 시도로 보아야 할 것이다. 국민연금을 포함한 공적연금 개혁은 제도가 포괄하는 국민들의 범위나 재정의 규모, 70년 이상의 제도 가입과 수혜기간, 세대 내 그리고 세대 간의 소득재분배, 정치에 미치는 영향, 경제적 파급효과 등 막대하고 복잡한 이슈들을 포함하고 있다. 따라서 어떤 정권의 일방적 관점이나 정당의 이해에 따른 밀어붙이기 식의 개혁은 바람직하지 않다. 그럴 경우 오히려 극심한 사회갈등만 야기할 뿐이다. 연금개혁 논의 구조는 그 나라의 역사와 문화, 정치 체제 등에 따라 달라야 한다. 정답이 있을 수 없다. 하지만 충분한 시간을 가지고 사회구성원들이 진정성 있게 논의해야 성공할 수 있다는 것이 오랜 전통을 가진 서구 복지국가들의 연금개혁 경험이 주는 교훈이다. 따라서 정부의 분명한 관점이 담긴 제도 개선안과 주요 개혁 대안을 중심으로 광범위한 사회적 논의를 구하는 것은 바람직한 접근방법의 하나가 될 수 있다. 그리고 이미 ‘경제사회노동위원회’에 ‘연금개혁특위’가 구성되어 사회적 대타협의 가능성이 열려있는 점도 고려된 것이다. 또 정당을 중심으로 한 입법과정에서의 조율도 예견된다. 더구나 지역가입자들에 대한 50% 보험료 지원 등 분명한 정책 목표를 가지고 만든 정부의 국민연금종합운영계획은 향후 사회적 논의의 방향과 틀을 제시한다는 점에서 그 의미가 크다 하겠다.

마지막으로, 이번에 제시된 4개의 주요 개혁 대안들을 살펴보자. 정부가 제시한 4개의 방안 중에서 제1안은 현행 제도 유지안이다. 소득대체율 40%, 보험료율 9%를 유지하는 안이다. 이 안은 여론조사에서 국민의 약 절반 정도가 현행 수준의 유지를 원한다는 점을 반영한 안이다. 제2안은 기초연금 강화 안이다. 국민연금의 소득대체율과 보험료율은 현행대로 유지하되 기초연금을 현행 25만 원에서 2021년 30만 원, 2022년부터 40만 원으로 인상하는 방안이다. 이는 현 노인세대의 노후빈곤을 완화하는 데 초점을 둔 안이다. 제3안은 국민연금 가입자들의 노후소득보장을 확충하는 안이다. 소득대체율을 현 수준인 45%로 동결하여 40%까지 저하되지 않도록 하고, 보험료는 2021년부터 5년마다 1%씩 높여 2031년에 12%가 되도록 인상하는 방안이다. 이는 현 노인세대나 장년세대의 노후빈곤이나 소득보장보다는 향후 연금을 받을 청년세대나 후세대의 소득보장에 초점을 맞추고 여기에 상응하는 보험료 인상으로 재정안정화도 고려한 안이다. 제4안은 국민연금의 노후소득보장을 좀 더 강화하는 안이다. 국민연금 소득대체율을 50%로 상향 조정하고 보험료율을 현행 9%에서 2021년부터 매 5년마다 1%씩 인상하여 2036년에 13%까지 인상하는 방안이다.

위 4가지의 대안과 함께 정부는 국민연금 가입 동기 유발과 가입기간 확대를 위한 국가의 재정 지원 방안을 제시했다. 가장 인상적인 것이 그동안 정부가 무관심했던 지역가입자 중 사업 중단이나 실직 등으로 연금보험료 납부가 어려운 지역가입자(납부예외자)에게 국민연금 보험료의 50%를 지원해주기로 한 것이다. 정부는 약 350만 명의 납부예외자들이 보험료 지원을 받아 국민연금 가입기간을 확대함으로써 소득대체율을 실질적으로 증가시킬 수 있을 것으로 보고 있다. 또 출산 크레딧을 확대하여 첫째 아이 출산의 경우도 6개월간의 재직기간을 추가로 인정해주도록 했다. 아울러 기초연금 30만 원을 소득 구간별로 단계적으로 확대 적용하도록 했다. 2019년에는 소득하위 20%까지, 2020년에는 소득하위 40%까지, 2021년에는 소득하위 70%까지 30만 원을 지급한다. 문재인 대통령의 대선 공약을 조기에 이행하겠다는 의지의 표현이다.

여기에 사적연금(私的年金)인 퇴직연금과 주택연금, 농지연금 제도의 노후소득보장 기능을 실효성 있게 확보하기 위한 방안도 제시했다. 대표적으로 연금과 일시금을 선택하도록 한 근로자퇴직급여보장법을 개정하여 퇴직금을 연금으로만 지급하도록 하겠다고 한다.

복지국가를 향한 공적연금 개혁의 길

정부안에서 긍정적으로 평가되는 점들은 다음과 같다. 첫째, 국민연금 가입 동기 유발과 가입기간의 확대를 위해 국가의 재정 지원(보험료 지원)을 늘리는 점은 매우 고무적이다. 특히 지역가입자 중 실직이나 사업 중단 등으로 보험료를 내지 못하는 가입자들에게 보험료를 50% 지원해주는 것은 너무나 절실한 것이다. 국민연금은 사회보험에 기반을 둔 공적연금이다. 보험료에 연계하여 연금을 지급하는 사회보험 형 공적연금의 취약점은 사각지대 문제이다. 소득이 없거나 적은 사람들은 연금 제도에 가입하지 못하거나 가입기간이 짧아 연금을 수급하지 못한다. 사회보험의 주요 원칙인 ‘기여의 원칙’과 ‘보편적 적용의 원칙’이 충돌하게 된다. 이 문제를 해결하기 위해 정부는 영세자영업자, 비정규직, 일용직, 소규모 기업주 및 근로자 등에게 보험료를 보조해준다. 또한 출산, 케어, 군 복무 등 사회적 가치 활동이나 일시적 실업 등의 경우에도 국가의 예산으로 사회보험 가입을 유인하거나 가입기간을 넓혀준다. 소득재분배 혜택이 가장 절실한 사람들이 제도에서 배제되는 것을 막기 위함이다.

그런 의미에서 사각지대에 방치되었던 영역의 근로자들에게 가입 기회 보장과 가입기간 확장을 위해 보험료를 지원해주는 것은 꼭 필요하다. 더욱이 소득보장 강화를 위해 보험료를 인상할 필요가 있음에도 영세 지역가입자들이 사각지대에 몰릴 우려 때문에 보험료를 올리지 못하는 난제를 풀 수 있는 열쇠요 마중물이 될 것이다. 이런 재정 지원 없이 보험료를 인상하는 것은 취약계층을 제도권 밖으로 내모는 일이 된다.

둘째, 퇴직연금의 일시금 선택 제도를 없앤 것은 바람직하다. 필자가 각종 칼럼과 방송 강의를 통해 국가의 직무유기라고까지 표현한 ‘일시금 선택 제도’를 없애겠다니 만시지탄의 감이 있지만 참으로 다행이다. 그러나 아직도 공무원연금 등 특수직역연금 제도에는 일시금 선택 제도가 엄연히 존재하고 있다. 퇴직 시에 지급하는 일시금은 노후소득보장에 무익하고 때로는 위험하기까지 하다. 빨리 시정해야 한다.

셋째, 정부가 제시한 4가지 대안에 대한 평가인데, 각각의 안은 강조점이 다르기 때문에 어떤 대안이 좋고 나쁨을 말할 수는 없다. 하지만 정책의 우선순위는 사각지대의 해소이고, 그 다음은 소득보장의 강화이다. 그리고 재정안정화를 위한 보험료 인상은 위 두 가지 정책 목표 달성의 전망 하에서 점진적이고 단계적으로 시행해야 한다. 또 영세근로자들과 자영업자들에 대한 국가의 재정 지원이 선행되지 않은 상태에서 이루어지는 보험료 인상은 매우 위험하다. 그런 점에서 보험료 지원을 전제로 보험료를 점진적으로 인상하는 정부 안은 충분히 수용할 만한 것이다.

하지만, 위와 같은 긍정적인 평가에도 불구하고 한두 가지 우려되는 점들이 있다.

첫째, 아직도 국민연금 기금의 존치 이유와 역할에 대한 분명한 규명이 부족하다. 정부의 소득보장 강화 대안들에 대해 ‘기금 고갈을 5~6년 늦출 뿐 그 이후에 대한 대책이 없다.’는 비판이 다시 대두되고 있다. 완전 적립식으로 설계하지 않은 공적연금에서 기금 고갈을 영원히 막는 것이 바람직한가? 필자는 기금의 존치 이유를 ‘제도 도입 초기, 연금이 없는 노인들과 그들을 부양하면서 자신의 연금을 축적해야 하는 초기 가입자들의 소득보장과 과도한 출산율 격차가 해소될 때까지의 완충 역할을 하는 데 있다.’고 본다. 그 이후에는 기금을 반드시 존치해야 할 이유는 없는 것이다. 
    
둘째, 정부의 개혁안은 다층 제도 개혁을 제시하고 있다. 이를 통해 연금빈곤 문제를 완화하겠다는 것이다. 이는 세계은행과 국제노동기구 등 보수와 진보를 대표하는 국제기구들이 이미 합의하고 검증한 것이다. 우리도 외형상 다층 연금 제도를 갖추고 있지만 유명무실하거나 기능과 역할이 불분명하다. 이를 시급히 바로잡아야 한다. 하지만, 다층 개혁만으로는 연금 격차에 대한 논란과 사회적 갈등을 피할 수 없다. 이제 내년이 되면 공무원연금 등 특수직역연금의 재정재계산이 시작될 것이다. 국민연금 개혁 논의와 겹쳐 또 다시 무분별한 비난과 사회 갈등이 반복될 것이다. 이제 전 국민이 함께 소득재분배에 참여하는 사회적 연대를 이루면서 공직의 직업적 특성을 반영하는 공정한 연금 체계를 만들어야 한다. 가까운 일본과 미국이 이미 본보기를 보이고 있다. 대부분의 나라들이 민관 공적연금을 통합하여 운영하는 추세다.

국민연금 제도가 도입된 지 30년이 되었다. 제도 도입 11년 만에 ‘전 국민 연금 시대’를 여는 큰 성과를 얻었다. 하지만 재정보수주의에 기반을 둔 국가의 재정 책임 회피와 기금 고갈론에 입각해 반복되는 재정안정화 개혁은 과도한 연금 사각지대를 만들었다. OECD 최고의 노인빈곤율과 세계 최대의 노인자살률은 대부분 잘못 설계되고 운영돼 온 연금제도, 특히 공적연금제도의 부실에서 온 것이다. 지금, 국민연금 제도 도입 이래 처음으로 ‘노후빈곤 완화와 소득보장 강화’를 개혁 목표로 하는 새로운 관점의 ‘국민연금종합운영계획’이 제시되었다. 부족한 점들을 철저히 보완하고 개혁에 매진하여 국민을 살리는 연금 체계를 구축하길 바란다.