농민수당은 생태적 복지국가의 첫걸음

백혜숙(복지국가소사이어티 정책위원, 서울시농수산식품공사 전문위원)

서유럽의 국가들은 생태국가의 환경적 가치와 복지국가의 사회・경제적 가치를 동시에 추구하며 발전하고 있다. 경제발전과 환경보호를 결합하여 높은 수준의 복지와 생태서비스를 누릴 수 있는 생태적 복지국가로 나아가고 있는 것이다. 문재인 정부의 한국판 뉴딜을 계기로 농촌과 농업이 우리나라가 생태적 복지국가로 가는 데 어떻게 기여할 수 있을지, 이 부분은 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다. 이하의 글에서는 농민수당 등 농업・농촌・농민 관련 정책들이 왜 얼마나 중요한지를 주로 살펴볼 것이다.

농업 분야 온실가스 감축 노력, 네거티브냐 포지티브냐

EU 집행위원회는 신(新)기후체제로의 전환을 앞두고 ‘유럽 그린딜’을 발표했다. 탄소 중립(탄소를 배출하는 만큼 그에 상응하는 조치를 취하여 실질 배출량을 ‘0’으로 만드는 일)을 목표로 삼았다. 주요 내용은 2030년까지 이산화탄소 배출 감축 목표를 50~55%로 상향, 탄소 배출권 거래제 확대, 탄소 국경세(온실가스 배출량이 많은 국가의 수입품에 대해 세금 부과) 도입, 생물 다양성과 지속가능한 ‘식품 시스템 전략’으로 구성돼 있다.

여기서 ‘식품 시스템 전략’이란 농업이 EU의 탄소 중립 목표에 발맞춰 나가도록 하자는 것인데, 무너진 자연 생태계를 회복시키려는 것이다. 이 전략의 구체적인 목표는 2030년까지 농지의 25%를 유기농업화 하고, 농지의 10%는 생물 다양성이 높은 환경이 되도록 한다는 데 있다. 여기에는 농약 사용 50% 감량, 비료 사용 20% 감축, 축산 및 어류 용 항균제 판매를 반으로 줄이겠다는 계획이 들어있다.

우리나라도 2050년 탄소 중립을 달성하기 위해 다양한 시책을 펼치고 있다. 지방정부의 협력과 다짐을 선언하는 ‘탄소 중립 지방정부 실천연대 발족식’을 개최하는가 하면, ‘한국판 뉴딜 종합계획’을 발표하는 등 세계적인 ‘탈 탄소 사회’로의 전환이란 흐름과 함께 하고 있다. 그리고 한국판 뉴딜은 위기 극복과 코로나 이후 글로벌 경제를 선도한다는 데 초점을 맞추고 있다. 또 여기에는 국가발전 전략으로 탄소 중립 기반 마련과 전 국민 고용보험을 적극 추진하겠다는 의지가 담겨있다. 농업(생산-유통-소비) 분야의 탄소 중립 및 고용보험 정책을 성공적으로 추진한다면, 우리도 생태적 복지국가로 나아갈 기반을 마련할 수 있게 된다.

농업 부문의 온실가스 배출량 비중은 2016년 기준으로 총배출량의 3.1%를 차지한다. 그런데 우리나라는 생산 단위의 농축산물을 대상으로 삼는 반면, 덴마크 등 유럽에서는 토지 이용, 모든 먹거리의 생산 과정, 해외 수입 농축산물까지 포함하여 온실가스 배출량을 측정한다. 그러므로 덴마크는 17%, 독일 6%, 영국 7%이다. 전 세계의 평균은 14%로 알려졌지만, 농림업과 토지 이용 부문을 포함하면, 전 세계 온실가스 배출량의 25%에 달한다고 한다. 게다가 농산물의 운송 중에 발생하는 부분까지 합하면 농업 부문이 온실가스 배출의 상당한 비중을 차지할 수밖에 없다.

농업 분야 온실가스 감축 노력은 다방면으로 이루어지고 있다. 일례로 2012년부터 추진하고 있는 ‘농업・농촌 자발적 온실가스 감축 사업’이 있다. 저탄소 농업기술을 적용하여 온실가스를 감축하면 톤당 1만 원의 인센티브를 지급하는 사업이다. 저탄소 인증 농산물 사업도 있다. 저탄소 인증 농산물은 비료와 작물보호제 사용량 감축, 풋거름 작물 재배, 메탄 저감 등 저탄소기술을 활용해 온실가스를 저감한 농산물이다. 농축산식품부는 온실가스 감축에 대한 인센티브 지원을 확대하여 농민들이 기후변화 대응에 동참함으로써 소득을 높일 수 있도록 저탄소 인증 농산물 품목을 늘려나가게 독려하는 한편, 유통 연계 지원책도 적극적으로 펼칠 것이라고 한다.

탄소 시장은 탄소 배출량을 정해 놓고 이 배출량을 초과하면 거래권을 사야 하는 네거티브 시장이다. 단속, 규제, 처벌 위주의 네거티브 방식보다는 인센티브 방식이 사업의 성과를 올리는 데 유리하다. 농・산촌 봄철 불법 소각 행위를 근절하기 위한 산림청의 사례가 여기에 해당한다. 농・산촌 마을 공동체를 대상으로 자발적 서약과 자율적 실천을 유도하는 포지티브 방식이었다. 전국 2만2528개 마을이 참여한 결과, 봄철에 소각으로 인한 산불 발생률은 2016년 46%에서 2017년 35%, 2018년 30%, 2019년에는 24%로 현저하게 줄어들었다.

농업환경 보전 프로그램 사업도 인센티브 방식이다. 이는 농업의 공익적 가치 제고와 농업생산 활동 과정에서 발생하는 환경 과부화를 최소화하기 위해 마련된 사업이다. 농업환경 개선이 시급한 지역(마을)을 대상으로 해당 지역에 거주하는 농업인과 주민들이 환경보전 활동에 적극적으로 참여하도록 유도한다. 사회적 가치 창출을 추구하는 기업들의 성과를 화폐 단위로 측정한 뒤, 이를 현금으로 보상하는 ‘사회적 성과 인센티브 프로그램’도 있다. 사회적 기업 등을 대상으로 하며 일자리 창출, 사회서비스 제공, 환경문제 해결, 생태계 문제 해결 등 4개 분야로 구분하여 기업이 창출한 사회적 성과를 측정한다. 인센티브 방식은 더 많은 사회적 성과를 창출하는 선순환을 이룰 수 있다

농민수당, 조건 달린 사회적 보상이자 부조!

농민수당은 농촌 지역경제의 활성화는 물론이고 공익까지 생각하는 선순환 농업정책이다. 농민들의 성과에 따라 지역상품권을 제공하는 인센티브 방식에서 한발 더 나아간 시책이다. 「해남군 농업보전 등을 위한 농민수당 지원 조례」에 따르면, 농민수당을 받는 농업인에게는 사회 발전적 측면에서 책임과 의무가 부여된다. 직불금 등 각종 보조금 부정수급 금지, 「가축전염병 예방법」 준수, 농지・산지 훼손 금지, 국민의 안전한 먹거리 제공을 위한 친환경농업 적극 실천, 농산물 수급 안정 사업 적극 참여, 토양 유실 및 홍수의 방지를 위한 논・밭 둑 등 농지 형상 유지, 영농 폐기물 스스로 처리, 철저한 가축방역과 적정 사육밀도 준수 등의 기본 의무를 준수해야 한다. 농업의 공익적 기능을 수행하는 주체인 농민이 존재함으로써 농촌사회가 유지된다. 그러므로 농업의 다원적 가치에 대해 정당한 대가를 지급하는 것은 타당하며, 농민의 권리를 보장하는 일이기도 하다.

농민수당을 도입하는 지자체가 전국으로 빠르게 확산되고 있다. 2019년 전남 해남군(농가당 연간 60만 원)을 시작으로 2020년 5월 현재 ‘농민수당 조례’가 제정된 지역은 30곳으로 늘어났다. 최근에는 제주에서 「제주도 농민수당 지원에 관한 조례안」이 수정·가결되었다. 도 내 54개 시민・사회・농업인단체 등으로 구성된 제주 농민수당 조례 제정운동본부의 노력과 5,262명의 주민 발의・참여로 이룬 성과였다. 당초 주민들은 ‘농민수당심의위원회 설치, 3년 이상 제주도 거주, 실제 경작하는 모든 농민, 매달 10만 원씩 지역상품권으로 지급’ 등을 내용으로 청구했으나 ’3년 이상 제주에 거주하면서 농업경영체에 등록해 2년 이상 농업경영 정보를 등록하고, 실제 농업에 종사하는 자에게 예산의 범위 안에서 지급하는 것’으로 수정됐다

농업경영체로 등록할 수 있는 농업인 요건은 「농업・농촌 및 식품산업 기본법」(약칭 「농업식품기본법」)에 나와 있다. 농업인은 농업을 경영하거나 이에 종사하는 자로서 ①1,000㎡ 이상의 농지를 경영하거나 경작하는 사람 ②농업 경영을 통한 농산물의 연간 판매액이 120만 원 이상인 사람 ③1년 중 90일 이상 농업에 종사하는 사람 ④영농조합법인의 농산물 출하・유통・가공・수출 활동에 1년 이상 계속하여 고용된 사람 ⑤농업회사법인의 농산물 유통・가공・판매 활동에 1년 이상 고용된 사람을 말한다.

농업의 공익적 기능은 2018년 3월 발표된 문재인 대통령의 개헌안 제129조에 ‘농어업의 공익적 기능’이 포함되면서 재조명되었다. 현행 「헌법」 제123조를 대체한 제129조는 “①국가는 식량의 안정적 공급과 생태 보전 등 농어업의 공익적 기능을 바탕으로 농어촌의 지속가능한 발전과 농어민의 삶의 질 향상을 위한 지원 등 필요한 계획을 수립・시행해야 한다. ②국가는 농수산물의 수급균형과 유통구조의 개선에 노력하여 가격안정을 도모함으로써 농어민의 이익을 보호한다. ③국가는 농어민의 자조조직을 육성해야 하며, 그 조직의 자율적 활동과 발전을 보장한다.”는 내용을 담고 있다. 구체적인 사항은 「농업식품기본법」에 잘 나타나 있다. 제3조 9항에 따르면, “농업・농촌의 공익기능”이란 ‘농업・농촌이 가지는 식량의 안정적 공급, 국토환경 및 자연경관의 보전, 수자원의 형성과 함양, 토양유실 및 홍수의 방지, 생태계의 보전, 농촌사회의 고유한 전통과 문화의 보전 기능’을 말한다.

농업・농촌의 공익적・다원적 가치를 창출하는 땅의 사람들, 농민 모두에게 지급하는 농민수당은 사회적 보상이자 부조이다. ‘공공부조사업’은 빈곤 완화를 목적으로 경제활동이 취약한 가구에 대하여 선별적으로 지원하는 수직적 재원배분 방식이다. 반면, ‘농가 소득지원제도’는 정책 전환에 따른 소득 손실 보전과 농업 경쟁력 제고를 목적으로 한다. 따라서 농업 부문 종사자를 대상으로 하며 정책 전환에 따른 피해 정도를 소득보전의 기준으로 사용한다. 식량안보를 책임지며 농업・농촌을 지키고 있음에도 불구하고 수입 개방과 가격 억제 정책으로 피해를 본 농민에게 국가는 정당한 보상을 해야 한다. 자유무역협정(FTA) 피해보전 직불금은 농사의 종류와 규모에 따라 차등 지원된다. 이에 비해, ‘농민수당’은 농사짓는 농민이면 대농이든 가족・중소농이든 상관없이 균등하게 지급된다.

농민수당은 기본소득이 아니다. 원리가 다르기 때문이다. 농민수당은 농업이 공익적 가치를 창출하고 있으나 시장 가격에 반영되지 못하므로 국가가 이를 보상하는 것이며, 서울시 청년수당과 같은 복지 정책(청년 고용 지원 정책)의 기본 원칙에 충실한 농업정책이다. 농민수당은 사회구성원 모두에게 지급하는 방식이 아니라 농민에게 지급하는 것이므로 기본소득의 요건인 ‘보편성의 원칙’에서 벗어난다. 또한, 농업의 공익적 역할을 수행하는 농민에게 지급한다는 점에서는 기본소득의 요건인 ‘무조건성의 원칙’에서 이탈해 있다. 그리고 현재는 농가 단위로 지급되므로 기본소득의 개별성 원칙에도 벗어나 있다. 다만, 농가(등록된 농업경영체) 단위의 지급은 가급적 빨리 농민 단위로 변경할 필요가 있다. 부부가 함께 농사를 지으며 공익적 기능을 수행해도 여성 농민들은 소외되기 때문이다.

한국판 뉴딜과 생태적 복지국가, 농업・농촌・농민이 중요한 이유

농민은 단순히 경작하는 사람만 일컫는 게 아니다. 땅에서 일하는 사람들, 작은 규모로 농사짓는 사람들, 가족들과 함께 농사짓는 사람들, 농사에 필요한 여러 집안일과 돈으로는 환산되지 않는 일을 하는 농촌 여성들, 옛날 방식으로 농업생산 활동을 하는 모든 사람, 땅과 함께 살아가는 원주민과 지역공동체, 양식장, 농장 등에서 일하는 이주노동자, 계절별 단기 노동자 등 모든 농촌 노동자를 포괄한다. 이와 같은 농민의 정의는 2018년 12월 유엔총회에서 채택된 「농민과 농촌에서 일하는 사람들의 권리선언(유엔농민권리선언)」에 기반을 두고 있다. 이는 선언 제1조의 내용이다. 농민의 정의 외에 농민의 권리와 더불어 농민의 권리를 존중·보호·충족시켜야 할 국가의 책무도 함께 수록되어 있다.

「유엔농민권리선언」은 여성 농민이 차별받지 않고 모든 영역에서 동등하고 실질적으로 참여할 권리, 자연자원을 지속가능하게 이용하고 자원의 관리에 참여할 권리, 정책・사업・계획에 적극적이고 자유롭게 참여할 권리, 건강하고 안전한 환경에서 일할 권리, 적절한 먹거리에 대한 권리, 굶주리지 않을 권리, 식량 주권, 적절한 생활수준, 생산수단에 대한 권리, 안전하고 존엄하게 살아갈 공간에 대한 권리, 토지와 자원을 지속가능하게 활용하고 관리할 권리, 안전하고 존엄하게 살아갈 공간에 대한 권리, 종자에 대한 권리, 생물 다양성 고갈을 예방하고 보존하며 지속가능하게 활용할 권리, 사회보장에 대한 권리 등 총 28조로 구성되어 있다. 농민권리를 보장하는 농민수당을 확대하고, 이를 농업환경 보전 프로그램과 연계한다면 농업 분야의 2030년 온실가스 배출량 감축 목표 달성은 물론이고, 생태적 복지국가로 한 걸음 나아갈 수 있게 된다.

농업 분야의 탄소 중립을 위해 휴경(농사를 짓던 논밭을 얼마 동안 경작하지 않고 내버려 둠) 농지에 탄소를 돌려주고, 지력을 회복시키는 녹비작물(헤어리베치, 클로버류, 자운영 등의 콩과 작물과 호밀, 보리 등의 화본과 작물) 재배도 필요하다. 농촌진흥청에 따르면 유기농업에서 많이 사용되는 헤어리베치는 질소 양분을 공급해줄 뿐만 아니라, 1ha당 탄소 9.9톤을 토양에 저장한다고 한다. 이와 함께 경축순환농업체계를 마을 단위로 구축하는 방안도 모색할 필요가 있다. 축산 분뇨를 공동자원화 시설에서 퇴비액비로 만들어 경종농가에 지원하고, 경종농은 이를 조사료 재배에 사용하고, 재배된 조사료는 다시 축산농가에 지원하는 선순환 구조를 만드는 것이다. 여기에 참여한 농가에게는 탄소배출권을 지급한다.

그리고 공공이 나서서 생산, 유통, 소비의 전 부문을 아우르는 농업 분야 전문 탄소거래 시장을 설치해야 한다. 이산화탄소를 배출하고자 하는 기업은 이곳에서 탄소 배출권을 구매할 수 있다. 스위스처럼 탄소 배당을 농민과 농촌에 하자. 이것이 진짜 그린뉴딜이자 새로운 사회계약이다. 스위스는 별도의 배당 시스템 구축하지 않고 기초건강보험제도와 연금보험제도를 탄소 배당의 지급 채널로 활용하고 있다. 7월 현재 유럽 시장에서 거래되는 기업들의 탄소배출권 가격은 톤당 30유로(약 39,000원)를 넘어섰다고 한다.

휴경하는 동안 농민은 소득이 불안정한 상태에 놓이게 된다. 소득 공백으로 인한 경제적 부담을 덜어주기 위해 ‘농업인 월급제’를 실시하는 지자체도 있다. 인천 옹진군에서는 벼 재배 농가들을 대상으로 농업인 월급제를 도입할 예정이라고 한다. 가을에 벼를 출하하고 받을 수 있는 예상 수매대금 중의 일부를 월별로 나눠 미리 받을 수 있다. 군은 농협에 월급의 이자를 지원해주고, 농협은 농민에게 무이자로 수매대금을 미리 지급해준다.

불안정한 농민 소득을 안정적으로 지원해주는 가장 효과적인 방안은 농민들이 ‘전 국민 고용보험’에 가입할 수 있도록 농민고용보험을 추진하는 것이다. 우리나라 농민의 약 70%가 소농임을 감안하면, 농민은 자신을 고용한 자영업자와 비슷하다. 고용보험 사각지대가 생겨난 이유는 당연 가입 대상자가 ‘사업주에 고용된 사람’으로 국한돼 있기 때문이다. 따라서 사업장 중심의 고용보험 가입 체계를 소득 중심으로 바꿔야 한다. 최저임금(소득) 이하로 떨어지면 소득지원 급여, 이직(이농)준비 급여, 휴직(휴경)을 보장하는 휴직 급여 등 다양하게 소득이 보장되는 체계를 만들어야 한다. 농민수당을 농민들이 직접 만들었듯이 전 국민 고용보험의 설계에도 농민이 나서야 한다.

농어촌 주민들의 삶의 질 향상을 위한 사회안전망 구축은 국가 책임이다. 농어촌도 사람이 중심이 되어야 한다. 농업 분야 한국판 뉴딜은 농촌으로 사람이 돌아오는 토대가 되어야 한다. 또한, 남아 있는 사람과 돌아오는 사람이 농촌 사람으로서 권리를 보장받으며, 농업의 공익적 가치를 창출한 만큼 보상을 받을 수 있는 사회계약이 되어야 한다.

농업은 탄소 중립과 지속가능한 사회를 위한 핵심 분야의 하나이다. 한국판 뉴딜이 지향하는 탄소 중립 기반을 탄탄하게 마련하기 위해서는 로컬시대에 맞게 지역별 자원과 주민의 역량이 결합해야 하고, 그 지역의 지속가능성, 다양성, 포용성, 공공성 등 공동의 목표와 가치 또한 공유해야 한다. 소득이 보장되는 농민고용보험도 실현해야 한다. 농업경영체가 아니라, 농민 개개인에게 초점이 맞춰져야 한다. 마을공동체 회복과 지역별 특성에 맞게 환경보전이 이루어질 수 있도록 환경보전 프로그램도 전국적으로 확대해야 한다. 농업・농촌・농민과 함께 탄소 중립과 전 국민 고용보험의 기반을 마련해나가는 것이 새로운 사회계약이자 생태적 복지국가로 나아가는 지름길이라고 본다. 뉴딜은 새로운 사회계약임을 다시 한 번 상기하자.

※ 백혜숙 위원은 서울대학교 천연섬유학과를 졸업하고 도시 농업, 사회적 경제, 농수산물 유통을 두루 경험한 전문가로 현재 서울시농수산식품공사 전문위원으로 재직하고 있다,